woensdag 28 oktober 2015

Europese samenwerking wordt vooral hechter na de crises.

In het gebouw van de Enschedese loge van de Odd Fellows vond vanavond een goedbezochte Open Avond plaats met de Twentse hoogleraar Europa-studies Nico Groenendijk. Zijn inleiding had de titel meegekregen: “Van crisis naar crisis: de Europese Unie in zwaar weer”.


Groenendijk maakte meteen al duidelijk dat het beeld van de vele crises waar de EU op dit moment mee worstelt misleidend is. Er is geen sprake van een existentiële crisis binnen de EU en de geschiedenis laat zien dat de EU veelal alleen maar sterker, zij het soms in een bepaalde richting bijgesteld, uit de verschillende crises tevoorschijn komt.

Dat geldt bijvoorbeeld voor de langdurige “crisis van de lege stoel” die in 1965 begon. De Franse president De Gaulle was tegen meer supranationale bevoegdheden van de toenmalige EEG, dat wil zeggen het neerleggen van bevoegdheden bij de Europese Commissie en het Europees Parlement, zag juist een belangrijker rol bij de intergouvernementele organen (zoals de Raden van Ministers en de Europese Raad) waar ook een eigen Europese defensiemacht bij ondergebracht kon worden. Dit laatste onderstreepte hij door Frankrijk een jaar later, in 1966, uit de militaire structuur van de NAVO terug te trekken en in 1965, toen hij zijn zin niet kreeg, besloot hij dat Frankrijk ook niet meer deel zou nemen aan de besluitvorming binnen de Europese Raad.

De EEG draaide echter gewoon door en de crisis van de lege stoel, zoals de Franse absentie in de Europese Raad werd genoemd, werd beëindigd door de regeringswisseling in 1969 in Frankrijk waarbij De Gaulle werd opgevolgd door Pompidou die zijn zetel in de Europese Raad weer bezette. In die periode waren de bevoegdheden van de Europese Commissie alleen maar toegenomen en was zelfs besloten dat het Europees Parlement in 1977 rechtsstreeks door de Europese burgers zou worden gekozen. Ook was de toetrading van het Verenigd Koninkrijk (in 1973), waar De Gaulle op tegen was, in deze periode geregeld en het Europese buitenland en defensiebeleid zouden nog bijna 25 jaar uiterst beperkt blijven. Wel was men Frankrijk op heel andere gebieden tegemoet gekomen: het landbouwbeleid was fors uitgebouwd en de eerste ideeën voor een monetaire unie waren ontwikkeld. Een ander gevolg van de crisis van de lege stoel was het in 1966 geformuleerde “Compromis van Luxemburg” dat inhield dat als een lidstaat ergens echt tegen is, de rest het niet zou doorzetten. Dit “Compromis” is de laatste decennia wel flink afgezwakt (kan ook niet anders met 28 leden), maar staat nog steeds voor het EU model van het zoeken naar consensus en compromissen in plaats van besluiten op grond van meeste stemmen tellen.

De tweede forse crisis is de Valutacrisis van 1992/3. In de jaren ’80 heeft de EEG grote stappen gezet in de verdere integratie. In 1986 werd geconstateerd dat de interne markt voltooid was en in 1992 kwam hij bij het Verdrag van Maastricht tot de Economische en Monetaire Unie. Het Verenigd Koninkrijk deed hier ook aan mee, maar speculant en filantroop George Soros wist op 16 september 1992 een zgn. Zwarte Woensdag te creëren waarop het Verenigd Koninkrijk uit het WisselKoersMechanisme stapte.

Ook deze crisis, benadrukt Groenendijk, leidde niet tot een stap terug, maar uiteindelijk juist tot meer “Europa”. Tien jaar later zou de euro worden ingevoerd!

Voordat deze euro tot een crisis zou leiden, was er nog de crisis van de Europese Grondwet in 2005. In de loop van de jaren ’80 en ’90 was de EU al fors uitgebreid en in 2004 kwamen daar in één keer tien nieuwe landen bij waarbij er ook nog een paar in de wachtkamer zaten. De EU vond het noodzakelijk om de besluitvormingsprocedures meer te stroomlijnen en de democratische legitimiteit te verhogen.Er kwam een nieuwe verdragtekst die door de lidstaten geratificeerd moest worden. In Denemarken en Ierland vindt dat altijd plaats in combinatie met een referendum en ter verhoging van de feestvreugde besloten Frankrijk en Nederland dat nu ook eens te doen. Totaal onverwacht stemde de bevolking in beide – als pro-Europees bekend staande – landen tegen. Er werd later alsnog een verdragswijziging doorgevoerd die de besluitvorming zou stroomlijnen, maar door het Franse en Nederlandse “nee” werd de legitimiteit van de EU fors ondergraven. Juist ook in de perceptie van de Europese burgers, die zich 40 jaar eerder weinig aangetrokken hadden van de crisis van de lege stoel.

Drie jaar later kwam daar de euro-crisis bij, die Groenendijk overigens liever de “Eurozonecrisis” noemt, want de euro heeft als munteenheid nooit echt in crisis verkeerd. De crisis betreft vooral de onderlinge samenwerking van de lidstaten van de eurozone. De crisis werd enerzijds door externe factoren veroorzaakt (de financiële crisis in de VS gevolgd door een groot wantrouwen op de financiële markten) maar ook door interne factoren: ontwerpfouten. Het monetair beleid is Europees maar het begrotingsbeleid is nationaal en er was nergens geregeld hoe de EU zou reageren op een crisis in één van de lidstaten. Die regelingen zijn er nu wel, zij het na veel vallen en opstaan en de wijze waarop de EU met Griekenland is omgegaan verdient niet echt de schoonheidsprijs. Aan de andere kant bestond deze crisis niet alleen uit Griekenland, maar ook uit de Europese bankensector en daar heeft de EU echt wel krachtdadige maatregelen genomen, culminerend in de Bankenunie, aldus Groenendijk.

Maar terwijl Griekenland nog dooretterde, deed zich in 2014 de “Oekraïne-crisis” voor. Weer een heel andere karakter: een militair conflict aan de “voordeur” van de EU; de Balkan oorlog van 1988-1994 was in de toenmalige verhoudingen verder weg… De EU heeft zelf nauwelijks ervaring met militaire conflicten en ook niet de capaciteit om ermee om te gaan. Dat is altijd aan de NAVO overgelaten en hoewel de meeste EU-lidstaten ook NAVO-lid zijn, is de aanwezigheid van de VS in dat bondgenootschap van ongekende invloed. De EU heeft zich in de schaduw van de hard power van de door de Amerikanen geleide NAVO altijd beperkt tot soft power: de inzet van economische macht. Op dat gebied heeft ze, in de ogen van Groenendijk, wel krachtig gereageerd. Er is in betrekkelijk korte tijd een omvangrijk pakket maatregelen getroffen terwijl er ten aanzien van Rusland in Europa heel veel verschillende nationale voorkeuren en sentimenten afspelen. Wat het allemaal waard is zullen we binnenkort zien, want eind dit jaar zal besloten moeten worden oover de verlenging van deze sancties.

De Oekraïnecrisis was echter nog niet voorbij of de “vluchtelingencrisis” diende zich aan. Eigenlijk is dit geen crisis in de EU maar vooral een humanitair drama buiten de EU, maar het zet de gezamenlijkheid binnen de EU onder druk. Individuele lidstaten nemen zelf het heft in handen, waar een Europese oplossing wel eens beter zou kunnen werken. In de kern gaat het namelijk om een verdelingsvraagstuk en die heeft de EU vaker tot een goed einde kunnen brengen. Het probleem is echter dat het bij de eerdere successen vaak om de verdeling van de winst ging en nu gaat het om de verdeling van “het probleem”, van de ellende. De wijze waarop de Europese regeringsleiders hiermee omgaan is koren op de molen van eurosceptici en van extreem rechts.

En dan dient zich alweer een crisis aan: Brexit. In december 2017 zal in het Verenigd Koninkrijk een referendum gehouden worden over het Britse lidmaatschap en achter de schermen in Cameron bezig om de “lidmaatschapsvoorwaarden” aan te passen (“back to basics”: EU als interne markt) om Brexit af te wenden of (als er een Brexit komt) zoveel mogelijk te “regelen” uit angst voor het “Noorwegen-scenario” (wel mee betalen, ook onderworpen zijn aan de regels, maar zonder zeggenschap over die regels).

De vraag is nu of in al deze crises een patroon ter herkennen is. Dat is er. Maar tegen alle verwachtingen in, wijst dat patroon niet op een failliet van de EU. Toegegeven: de gezamenlijke besluitvorming in de EU ademt vaak een “crisissfeer”: regeringsleiders die voor een extra top naar Brussel moeten, er niet uitkomen, nog een keer naar Brussel komen, en midden in de nacht een compromis bereiken. Dat heeft echter niets met een crisis te maken, maar hangt samen met de wijze van besluitvorming binnen de EU: langdurig om elkaar heen draaien en moeizaam op zoek naar een compromis. Verder moet je constateren dat de crisis zich de afgelopen tijd wel snel opvolgen en dus gaan stapelen. Er worden dan ook dingen met elkaar verbonden die niets met elkaar te maken hebben (zoals de rol van Griekenland in zowel de eurozonecrisis as de vluchtelingencrisis).

Dat er geen sprake is van een existentiële crisis blijkt uit het feit dat in bijna alle gevallen voor de oplossing voor méér Europa wordt gekozen, supranationaal (Europese Commissie) als het moet; intergouvernementeel (Europese Raad) als het kan. Het mechnisme om de crisis te bezweren is vaak hetzelfde: er wordt een pas op de plaats gemaakt (of zelfs een stapje terug) om op termijn twee stappen voorwaarts te zetten (een soort Echternacher processie). Al met al blijkt Europa steeds weer sterker uit de crises naar voren te komen.

Toch is deze wijze van besluitvorming wel iets dat bij Groenendijk zorgen oproept. De traagheid is een noodzakelijk kwaad om met 28 lidstaten tot een voor iedereen aanvaardbaar compromis te komen en onderlinge conflicten te voorkomen of te bezweren. Het is echter de vraag hoe lang dat dat volgehouden kan worden. Verder ben je bij deze wijze van besluitvorming erg afhankelijk van sterke Europese leiderkoppels, zoals Mitterand, Kohl en Delors in het verleden en Merkel en Juncker thans. De traagheid van de besluitvorming is niet fataal bij een “institutionele cirsis”, maar wreekt zich wel bij acute (dreigingen van) crises, zoals die van de eurozone, Oekraïne en vluchtelingen. En tot slot creëert het een beeld van een EU die niet presteert waardoor angst en onzekerheid worden gevoed en de steun voor sceptische of anti-EU-partije toeneemt.

Groenendijk zit ook een ontwikkeling dat het “meer Europa” zich tegenwoordig, anders dan na de crisis van de lege stoel, steeds vaker manifesteert in afspraken tussen lidstaten onderling (informeel in de Europese Raad) in plaats van een duidelijk omschreven betrokkenheid van de Europese Commissie en het Europees Parlement (voorbeelden: Begrotingsverdrag van 2013, Europees Stabiliteitsmechanisme van 2013, vluchtelingenquota; alleen de Bankenunie was supranationaal). Dat leidt tot twee problemen. In de eerste plaats een legitimiteitsprobleem: het Europees Parlement is niet betrokken en de nationale parlementen staan buitenspel, zodat de solidariteit over “onze hoofden” wordt gerealiseerd. In de tweede een uitvoeringsprobleem door alles buiten de Europese Commissie te willen regelen. Er wordt vaak geklaagd over de macht van Brussel, maar met een budget van 1% van het nationaal inkomen van de EU (waar de federale overheid van de VS over 30% van het nationaal inkomen van de VS beschikt), heeft de Europese Unie nauwelijks uitvoerende macht en er komen eigenlijk steeds meer taken bij die men met dit gelijkblijvende budget moet uitvoeren. Ter effectuering worden informeel geregelde zaken op termijn toch vaak gesupranationaliseerd, maar dan zijn de beslissingen over de uitvoering al genomen.

De oplossing bij crises is vaak verdere integratie, maar aan de hand van de onderstaande cartoons laat Groenendijk zien dat de EU inmiddels steeds meer diversiteit kent, zowel economisch als sociaal/cultureel.




Verdere integratie zal steeds meer tegen de grenzen van de uniformiteit (“one size fits all”) aanlopen. Groenendijk voorziet dat binnen de EU steeds meer sprake zal zijn van gedifferentieerde integratie. Daarbij zal vaker gekozen worden voor een opt-out met opt-ins model waarbij lidstaten kunnen besluiten om niet meteen vanaf het begin mee te doen, maar later in te stappen. De EMU is een voorbeeld, maar het komt ook op andere beleidsterreinen voor. Een tweede manifestatie hiervan is dat er meer gedifferentieerd zal worden in de toetreding van nieuwe lidstaten, waarbij het niet alleen meer gaat om het volledig lidmaatschap, maar ook de associatieverdragen met buurlanden van de Europese Unie. En in de laatste plaats zou de hele Brexit-discussie een heel interessant lakmoesproef kunnen zijn van wat nu de kern is van het EU-lidmaatschap en wat als franje wordt beschouwd.

In de discussie die op deze inleiding volgt, komen de (mogelijke) toetredingen van Turkije, Griekenland en diverse Balkanlanden langs waarbij wordt geconstateerd dat voor hun toetreding (geo)politieke redenen en ook de waarborgen van democratie en mensenrechten altijd wel bepalender zijn geweest dan louter economische factoren. Dat weerhoudt Groenendijk echter niet van zijn voorspelling dat de EU in de nabije toekomst veel hechter georganiseerd zal zijn rond de interne markt en veel gedifferentieerder als om om andere terreinen gaat.

Geen opmerkingen:

Een reactie plaatsen